Составление стратегического плана развития территории. Стратегическое маркетинговое планирование территориального развития. Стратегическое планирование и сущность генплана города

Истоки стратегического планирования в целях обеспечения экономического развития находятся в анализе организационного поведения. Лишь после осознания возможностей данного вида планирования на организационном уровне, можно говорить о переносе его принципов на территориальное планирование. В связи с этим одним из путей теоретического обеспечения территориального развития является заимствование разработок, накопленных в рамках стратегического планирования на предприятиях.

В настоящее время многие российские регионы и муниципальные образования не имеют планов стратегического развития, а в ряде случаев имеющиеся планы рассматриваются лишь как описание общего вектора развития территории безотносительно к необходимости осуществлять какие-либо мероприятия по реализации данных планов.

В то же время существует ряд причин, по которым руководство тех или иных территориальных образований придерживается подобных взглядов на реализацию стратегий развития. Это происходит, как правило, когда :

– четко осознается невозможность прогнозировать состояние территориального окружения в будущем;

– существует неразрывная связь территории с политической системой ее окружения и невозможно проводить самостоятельную линию развития без того, чтобы не вступить в конфликт с этим окружением.

Альтернативным вариантом территориального поведения является активное взаимодействие с внешней средой путем реализации мероприятий по стратегическому планированию.

Эффект реализации мероприятий по стратегическому планированию на территориальном уровне может быть представлен следующей схемой (рис. 1).

Рис. 1 Развитие территории с использованием инструментария стратегического планирования

Рассмотрим сущность стратегического планирования, проанализировав различные определения данного понятия. При этом отметим, что большинство определений связаны с планированием на организационном уровне. Г. Минцберг выделяет следующие понимания планирования :

1. Планирование как обдумывание будущего;

2. Планирование как контроль будущего;

3. Планирование как принятие решений;

4. Планирование как процесс интегрированного принятия решений;

5. Планирование как формализованная процедура формулирования результатов в форме интегрированной системы решений.

Аналогичная разница во взглядах характерна и для понятия «стратегия». Выделяют следующие варианты понимания сущности стратегии: стратегия как план; стратегия как образец.

Однако в данном случае оба понимания стратегии верны, поскольку стратегия предполагает наличие некоторого перечня действий (плана) и служит образцом реализуемых действий. Анализ различных определений стратегического планирования позволяет выделить ряд подходов к сущности стратегического планирования (таблица 1).

Таблица 1 – Подходы к определению сущности стратегического планирования

Евгений Георгиевич Анимица

Доктор географических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой региональной и муниципальной экономики Уральского государственного экономического университета

Стратегическое планирование развития территорий: сущность, основные принципы, проблемы

Острые дискуссии о соотношении плана и рынка, о роли государства и коллективистских сил в регулировании процессов общественного развития носят фундаментальный характер. И в мире, и в нашей стране на протяжении десятилетий противостоят друг другу научные школы, отдельные ученые в трактовке этих принципиальных вопросов, в поиске путей разрешения противоречий в данной сфере.

Следует подчеркнуть, что стремление к макроэкономическому государственному планированию не было специфически российской, советской чертой. К началу XX века идея сознательного регулирования народного хозяйства была без преувеличения центральной в развитии экономической мысли.

Впервые перед отечественной экономической наукой проблема сочетания плановых и рыночных методов регулирования хозяйственной деятельности встала в 20-е годы ХХ века . Один из крупнейших экономистов того времени, профессор МГУ Л.Н. Юровский подчеркивал: «Нормальные плановые элементы нашего хозяйства вовсе не ликвидируют товарного хозяйства и не вытесняют его». Он утверждал, что тут будут вместе и рынок, и план, но это будет «не то плановое хозяйство, которое становится на место рынка, а какое-то другое». Выдающийся экономист, лауреат Нобелевской премии Ф.А. фон Хайек, яростный противник тоталитарного, «широкомасштабного» планирования писал: «Популярность идеи

“планирования” связана, прежде всего, с совершенно понятным стремлением решить наши общие проблемы по возможности рационально, чтобы удалось предвидеть последствия наших действий. В этом смысле каждый, кто не является полным фаталистом, мыслит “планово”. И всякое политическое действие - это акт планирования (по крайней мере должно быть таковым), хорошего или плохого, умного или неумного, прозорливого или недальновидного, но планирования» .

Дж.К. Гэлбрейт - один из известных американских экономистов, особо разрабатывал проблемы, связанные с

«природой промышленного планирования». Он отмечал:

«Г осударство регулирует совокупный спрос на продукты индустриальной системы, что является неотъемлемым условием ее планирования» .

Слабые и сильные стороны системы территориального планирования в СССР. Как справедливо замечает профессор Ю.Я. Ольсевич, плановый опыт советской экономики не нашел пока всестороннего анализа и оценки .

Мы не ставим здесь задачу дать всесторонний анализ системы директивного планирования, выявить ее позитивные и негативные стороны. Мы остановим свое внимание на некоторых принципиальных моментах развития территориального планирования, которое являлось относительно самостоятельной формой народнохозяйственного планирования.

Объектами территориального планирования в СССР выступали различные типы территориального сочетания производительных сил -территориально-производственные комплексы, промышленные узлы, мезорайоны

(экономические районы в пределах области, края, автономной республики), крупные экономические районы, союзные республики, макрозоны .

Критически оценивая опыт территориального планирования

и прогнозирования в бывшем СССР, мы выделим

следующее.

Во-первых, регионы и тем более города страны не имели необходимых прав и возможностей для самостоятельной разработки и особенно реализации территориальных планов. Строились лишь планы развития городского хозяйства, планировалась деятельность предприятий и организаций в отраслевом и ведомственном разрезах. Принимаемые плановые документы являлись в большинстве своем не «руководством к действию», не стержнем активной региональной и местной экономической политики, а лишь сводом многочисленных показателей и форм, отражающих ведомственные проработки отдельных направлений развития региона или города. Несмотря на название, комплексный характер плановых документов практически не соблюдался. Еще хуже обстояло дело с выполнением плановых заданий. Реализовывались лишь те из них, которые были ресурсообеспечены и отвечали инициативе ведомств.

Причина этого не только в методологии и организации планирования, но и, главное, в общих условиях функционирования региона в командно-административной системе.

Во-вторых, множество предплановых и плановых

документов регионального уровня оказывались не скоординированы между собой, а нередко просто дублировали друг друга. При этом научно обоснованная концепция развития территории в большинстве регионов и городов не разрабатывалась, что препятствовало построению целенаправленной и стройной системы комплексного регионального развития.

В-третьих, одна из главных причин плановых недоработок состояла в объективном неприятии любых территориальных (местных) инициатив ведомственной структурой народного хозяйства, и переломить эту тенденцию в рамках командноадминистративной системы не удалось.

К негативным аспектам директивного планирования и прогнозирования можно также отнести: чрезмерный бюрократизм в организации и формализм в содержании планирования;

зачастую неоправданный централизм в принятии плановых решений;

дефицит координации хозяйственных звеньев; игнорирование интересов предприятий и территорий, преобладание ведомственного подхода к разработке и реализации планов;

ориентацию на приказные, директивные формы реализации плановых заданий и отсутствие экономического механизма планового регулирования;

формальное использование научно обоснованных принципов и методов планирования и сведение их к принципу «от достигнутого» и к «приростному» методу определения плановых показателей и нормативов.

В общем, сложившаяся система директивного планирования полностью соответствовала идеологии командно-административного управления и хозяйствования. В определенных исторических условиях и определенной направленности директивное планирование оказывалось эффективным. В частности, для него были характерны целостность, целенаправленность, организованность, привязанность к существующим структурным звеньям аппарата управления, благодаря чему директивные планы стали неотъемлемым элементом командно-административной системы. Методология директивного планирования отличалась глубиной проработок и широтой охвата многих аспектов и сторон формирования плановых

документов. Научную и практическую значимость имели такие декларируемые принципы планирования, как вариантность, оптимальность, перспективность, непрерывность, ресурсообеспеченность, комплексность. Использовались научные методы планирования: нормативный, балансовый, программно-целевой, сравнения вариантов, экономико-математические, статистические, игрового имитационного моделирования. Эти и другие позитивные стороны советской плановой системы могли бы быть использованы и в новых условиях переходного периода.

Однако в первое время после начала радикальных экономических реформ любые попытки применения даже отдельных элементов программной, плановой идеологии к формирующейся в России рыночной экономике встречались в «штыки», ибо трактовались как возврат к коммунистическому (социалистическому) прошлому.

Необходимость разработки в современных условиях новой идеологии планирования. Крушение методологии и практики систем жесткого директивного планирования в условиях так называемого реального социализма, стремительно развивающиеся процессы глобализации и обострение международной конкуренции, усиливающаяся практически во всех странах ориентация на рыночные механизмы саморегулирования, стремление продвинуться в решении классических социальных проблем обострили внимание ученых и политиков к проблеме планирования.

В сентябре 1992 г. в городе Палермо по инициативе ЮНЕСКО и других организаций была проведена Всемирная конференция по планологии. Многими участниками конференции планология трактовалась как единая трансдисциплина, интегрирующая концепции, теории, научные подходы макроэкономического планирования, социального проектирования, планирования операций и решений и др.

На этой конференции подчеркивалось, что разрушение центрально управляемой экономики не означает абсолютного отрицания планирующей роли государства. Меняется лишь характер институциональной организации планирования, так как потребность в контроле и мониторинге социальноэкономических и иных процессов, необходимость в предвидении усиливается.

Возникает настоятельная необходимость создания новой идеологии, новой философии, новой парадигмы

планирования . Что принципиально нового, радикального видится в содержании планирования? В чем его суть?

Выделим наиболее важные, на наш взгляд, моменты.

1. Планирование - это все более признаваемая в мире одна из основ принятия политических решений на разных уровнях иерархии, характеризующаяся долгосрочной ориентацией во времени и пространстве.

2. Один из важнейших принципов планирования по-новому - это глубинная комплексность, комплексность разнообразия, многомерная комплексность, связанная с вариативностью социально-экономического развития, с использованием комбинации различных подходов, методов, ориентаций, инструментов, образов, с учетом многообразных факторов и условий.

3. Важнейшие методы нового планирования - это конструирование сценариев «от будущего к настоящему» (а не «от настоящего к будущему», как зачастую делалось прежде) и социальное проектирование, которые обеспечивают долговременные ориентиры и целевые установки.

4. Сверхрациональность нового планирования предполагает отказ от абсолютизации прошлого исторического опыта, от уходящих идей и закономерностей, неадекватных современным требованиям и тенденциям.

5. Одно из требований к новому процессу планирования - это обязательный учет моральных и этических норм, ценностных предпочтений и ориентацией общества. Причем поле выбора ценностных и моральных ориентаций общества может быть структурировано (дифференцировано) в зависимости от «удельного» веса того или иного этического подхода.

6. Концентрация внимания на решающих (критических) звеньях в системе последовательных действий -необходимое условие нового планирования. При этом следует не только найти и выделить критические пункты развития, но и выбрать пусть даже не самые оптимальные,

но самые быстрые, предпочтительные варианты их преодоления.

7. Нынешнее планирование носит преимущественно индикативный,

советующий, характер, дающий возможность властным структурам, хозяйствующим субъектам ориентироваться в происходящих событиях, определять комплекс условий, обеспечивающих достижение целей.

8. Гибкость в выборе разных форм плановых подходов, привязка их к конкретным условиям места и времени -существенная специфика нового планирования. Отличительные признаки и особенности стратегического планирования. К числу сравнительно новых форм (видов) планирования относится стратегическое планирование. В западноевропейских странах интерес к стратегическому планированию со стороны государственных и местных органов власти проявился с середины 1980-х годов, а в США методы стратегического планирования стали использоваться с начала 1970-х годов .

В отличие от стран Запада, стратегическое планирование в России начало формироваться как институт с конца 1990-х годов, причем в условиях пограничного состояния порядка и хаоса, сложного взаимодействия старого и нового, постоянного поиска нетрадиционных для нашей страны методов и подходов для разрешения противоречий . Только в 1997 г. был разработан первый в России городской стратегический план - Стратегический план Санкт-Петербурга . В ходе этой работы сформировалась методика, которая затем развивалась и применялась в десятках городов. Стратегический план Санкт-Петербурга получил широкую известность и стимулировал многие города и субъекты РФ к началу подобных разработок [см., например: 24; 25].

Становится все более очевидной неэффективность разработки серьезных мер, направленных на улучшение дел в экономике, социальной сфере, без видения перспектив хотя бы на 10-15 лет.

Стратегия в нашем понимании - это обобщенная, устойчивая схема (модель) активных действий, необходимых для достижения поставленных перспективных целей на основе выбранных критериев и эффективного использования ресурсов.

Стратегическому планированию присущи те же характеристики, что и новому планированию в целом.

Вместе с тем стратегия - это специфический вид планирования, который выделяется рядом особенностей. Выделим наиболее важные из них.

Стратегическое планирование в пространственном измерении ориентируется преимущественно на региональный и локальный уровни, ибо территориальные сообщества представляют собой определенные экономикокультурные, исторические и пространственно-географические целостности с общими структурными связями, а в организации и реализации стратегических планов, в выполнении поставленных задач решающая роль принадлежит как местным органам власти, так и местному населению.

Кроме того, поле политического и экономического риска на региональном и локальном уровнях значительно меньше, чем на национальном, а непредсказуемые последствия принимаемых решений могут быть не столь разрушительными по своим масштабам.

Рисковость - важнейшая черта стратегического планирования. В условиях неопределенности будущего социально-экономического и политического развития планирование стратегического решения неизбежно окажется рисковым. Необходимо в связи с этим разработать новое понимание и новые эвристические подходы к неопределенности, выбрать новые прогностические процедуры, уменьшающие неопределенность.

Стратегия развития территорий - это современный тип так называемого развивающего планирования, ориентированного на приоритетное использование внутренних материальных, финансовых, трудовых и иных ресурсов и потенций, наращивание конкурентных преимуществ территорий, на повышение их привлекательности для инвесторов, фирм, организаций, населения.

Стратегическое планирование есть функция главного

направления

(пути) желаемого будущего развития объекта. Если долгосрочное планирование есть функция времени, то стратегическое планирование - это вектор движения к созданному заранее образу будущего, это линия (не обязательно прямая) поведения, обеспечивающая наиболее эффективное достижение цели.

В частности, стратегическое планирование на городском уровне следует рассматривать в двух взаимосвязанных аспектах: а) как процесс и б) как деятельность. Стратегическое планирование - это процесс, в котором город как целостная система позиционирует себя по отношению к другим городам, создает образ своего будущего и разрабатывает необходимые действия для его достижения. Этот образ будущего определяет главные целевые установки, основные направления движения и дает импульс, энергию этому движению.

Стратегическое планирование одновременно выступает как практическая деятельность, связанная с разработкой стратегических решений по развитию отдельных сфер и объектов прогнозирования, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе. Результатом этой деятельности является стратегический план, который представляет собой сложный по структуре документ, интегрирующий в некое согласованное целое взаимообусловленные общий замысел, миссию, главные цели развития, внутренние ресурсы, методы, способы и организационные действия, обеспечивающие достижение желаемых рубежей и целей и продвижение в избранном направлении.

В связи с выявлением стратегического направления развития территории большое значение приобретает установление ее миссии (предназначения, призвания) или, иначе,

стратегического статуса будущего развития.

Например, миссия Екатеринбурга в обозримой перспективе видится в превращении его в многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого становится научно-производственно-финансовоинформационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в

глобальную экономику, встроить в новейшие национальные и региональные процессы и создать комфортную среду для обитания (жизнедеятельности) его жителей.

Удачная формулировка миссии очень индивидуальна и подходит только тому городу, для которого она разработана. Миссия города - это своеобразная форма «ответа» каждого города (территории вообще) на «вызовы» общества (мезосистем, внешней среды), инициирующая выполнение тех или иных базовых функций с учетом его роли в локальном, региональном, национальном и глобальном пространстве развития. Именно «вызовы», имеющие корни во внешней (по отношению к городу) многоуровневой среде, являются побудительной силой динамичного развития города.

Один из принципов стратегического планирования - это ориентация на достижение принципиальных (узловых, ключевых) целевых установок, от которых зависит выживание и развитие планируемого объекта. Поэтому требуется постановка научно обоснованных ясных целей (этапов), а также определение временных рамок их достижения.

В частности, главная стратегическая цель развития Екатеринбурга - обеспечить достаточно высокое качество жизни для нынешних и будущих поколений горожан и его дальнейшее устойчивое повышение на основе эффективного использования внутренних ресурсов, развития многофункциональности города, интегрированного в региональную, российскую (национальную) и мировую экономику.

Конечным результатом стратегического планирования развития территорий является достижение именно социальных целей, заключающихся в повышении качества жизни населения, живущего на данной территории.

Миссия и важнейшие цели развития территории образуют стратегическое видение, позволяющее в максимально сжатой форме определить, какой территория (город, регион) может стать в окружающем мире на определенном этапе

эволюции.

Учитывая особенности современного этапа развития страны, да и нынешний уровень отечественной научной мысли, стратегические планы территорий по своей форме и содержанию не могут быть строго категоричными. Они в значительной мере являются условными. Тем не менее стратегические планы развития территорий должны быть научно обоснованными. Это означает, что, во-первых, они должны опираться на определенные теоретические посылки и закономерности, на постулирование тех или иных условий. Во-вторых, стратегии должны быть реалистичными, правдоподобными, т.е. не должно быть двусмысленности в понятиях, используемых для предвидения, по отношению ко времени или временному интервалу, к которому относится стратегия, а исходная информация должна быть достоверной.

В-третьих, на уровне стратегии прогнозируемые события, процессы не характеризуются в точной количественной форме. Могут даваться лишь приблизительные количественные границы развития социальноэкономических и иных тенденций, закономерности их протекания, тем более, что многообразные характеристики человеческого поведения и многие элементы качества жизни не поддаются строгой формализации.

В-четвертых, стратегическое планирование территорий - это во многом искусство, ибо оно включает в себя и элемент творчества, сочетает проницательность и интуицию с глубоким анализом реальных процессов, предполагает выбор между необходимостью и случайностью, рациональностью и иррациональностью.

В-пятых, стратегические планы и стратегические решения инерционны по своей сути, что не позволяет сразу после принятия решений радикально их менять.

В-шестых, методические приемы, процедуры, ход рассуждений, как в целом и сама стратегия, должны быть проверены экспертами, поняты другими людьми, а не только

самими разработчиками.

Стратегический план территории, характеризующийся

демократической открытостью, должен пройти через «сито»

коллективных диалоговых процессов и взаимодействий,

через свободный выбор различных групп населения.

Поэтому стратегия - это общественный контракт

(соглашение, договор), базирующийся на новых формах

коммуникативности, партнерства основных акторов

развития - государственных органов, органов местного

самоуправления, хозяйственных субъектов, наиболее

влиятельных учреждений, организаций, объединений,

общественности, групп населения.

Основу реализации стратегического плана составляют стратегические проекты. В частности, в стратегическом плане Екатеринбурга выделено 8 стратегических направлений, которые определяют векторы развития отдельных сфер или подсистем города, 27 стратегических программ, представляющих систему взаимоувязанных мер, направленных на решение социальных, экономических и иных проблем, и более 100 стратегических проектов .

Если стратегический план дает научное обоснование направлений деятельности, то именно система стратегических проектов призвана реализовать их на практике.

Каждый проект представляет собой совокупность конкретных мероприятий, обеспеченных ресурсами (в том числе финансовыми) и призванных решать какой-то частный или локальный вопрос. Достаточно дробное деление проектов позволяет повысить их управляемость и реализуемость стратегии в целом.

В заключение следует подчеркнуть, что решающая роль в разработке и реализации стратегических планов территорий принадлежит органам государственной власти, органам местного самоуправления, первым руководителям (должностным лицам) соответствующих территорий. В ст.

Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) среди полномочий органов местного самоуправления в п.

6 выделено «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования».

Для того чтобы стратегические планы развития территорий стали действенным инструментом принятия долговременных решений, требуется в первую очередь политическая воля органов региональной и местной власти.

Литература

1. Юровский Л.Н. К проблеме плана и равновесия в советской хозяйственной системе // Вестник финансов. 1926. № 12.

2. Преображенский Е.А. Новая экономика. М., 1926.

3. Кондратьев Н.Д. План и предвидение // Вопросы экономики. 1992. № 3, 4.

4. Каким быть плану: дискуссии 20-х годов. Л.:

Лениздат, 1989.

5.Хайек Ф.А. Дорога к рабству. М.: Экономика, 1992.

6. Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М.: Прогресс, 1969.

7. Ольсевич Ю. Системы сбалансированности: план или рынок? // Экономические науки. 1991. № 4.

8. Павленко В.Ф. Территориальное планирование в СССР. М.: Экономика, 1975.

9. Павленко В.Ф. Планирование территориального развития (территориальный аспект планирования). М.: Экономика, 1984.

10. Некрасов Н.Н. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы. 2-е изд. М.: Экономика, 1978.

11. Минакир П.А. Синтез отраслевых и территориальных плановых решений. М.: Наука, 1988.

12. Вид Л.Б., Иванов Е.А. Новая философия планирования. М.: Экономика, 1990.

13. Местные власти и рыночная экономика. Уроки западноевропейского опыта. СПб.: Институт Евроград, 1996.

14. Социально ориентированное местное управление: Опыт городов Германии для России. СПб.: Наука, 1999.

15. Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Зарубежный опыт

стратегического планирования городов // Стратегия развития Екатеринбурга: цели, задачи, направления, механизмы

реализации: Тез. докл. и сообщ. межрегион.

16. Стратегическое планирование экономического

развития: 35 лет канадского опыта. СПб.: МЦСЭП

«Леонтьевский центр», 2004.

17. Сурнина Н.М. Методы стратегического анализа и планирования на национальном и корпоративном уровнях (исследование конкретных ситуаций). Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2004.

18. Территориальное стратегическое планирование на принципах широкого общественного участия. СПб.: МЦСЭП «Леонтьевский центр», 2000. Вып. № 1.

19. Территориальное стратегическое планирование:

первые уроки российской практики. СПб.: МЦСЭП

«Леонтьевский центр». 2002. Вып. № 2.

20. Территориальное стратегическое планирование: Практ. пособие. СПб.: МЦСЭП «Леонтьевский центр». 2003. Вып. № 3.

21. Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России. СПб.: МЦСЭП «Леонтьевский центр», 2003.

22. Рохчин В.Е., Знаменская К.Н. Стратегическое территориальное планирование в современной России: состояние, проблемы и первоочередные задачи научного обеспечения. СПб.: ИРЭ РАН, 2000.

23. Стратегический план Санкт-Петербурга. СПб., 1998.

24. Бакланов П.Я., Романов М.Т. и др. Приморский край: основные положения концепции и стратегического развития. Владивосток: ТИГ ДВО РАН, 2000.

25. Стратегия развития крупнейшего города: взгляд в будущее. Екатеринбург: ГИПП «Уральский рабочий», 2003.

26. Аннотации стратегических проектов. 3-е изд. Екатеринбург: Изд-во АМБ, 2003.

В результате изучения данной главы студент должен:

• знать основные институты и инструменты регулирования территориального развития; генезис, причины появления, цели и особенности территориального стратегического планирования; системы пространственного планирования для территорий различного уровня (национальный, региональный, местный); межбюджетные отношения как инструмент выравнивания бюджетной обеспеченности территорий и реализации региональной политики;
• уметь анализировать и сравнивать системы и методы территориального стратегического планирования, пространственного планирования и межбюджетных отношений в различных унитарных и федеративных государствах; анализировать российский опыт и кейсы по отдельным регионам России в сферах территориального стратегического планирования, пространственного планирования и межбюджетных отношений с учетом международного опыта и примеров лучшей практики; анализировать и критически оценивать документы территориального планирования, планы и программы регионального экономического развития;
• владеть навыками (приобрести опыт) применения основных подходов и методов территориального стратегического планирования, пространственного планирования и межбюджстных отношений при разработке программных документов регионального планирования; поиска, обработки и анализа документов стратегического и пространственного планирования регионального развития; оценки систем межбюджетных отношений как инструмента реализации целей региональной политики государства в российской и зарубежной научной литературе.

Основные понятия : SWOΤ -анализ; бюджетная система; бюджетная обеспеченность; бюджетный федерализм; вертикальное выравнивание; генеральное межевание; генеральный/комплексный план; горизонтальное выравнивание; градостроительный план земельного участка; дотации; зонирование территории; зоны с особыми условиями использования территорий; коммуникативное планирование; концепция социально-экономического развития; красные линии; межбюджетные отношения; межбюджетные трансферты; межевание территории; миссия города (региона); налоговый трансферт; общественное участие в планировании; планы и программы комплексного социально-экономического развития; правила землепользования и застройки (зональные регламенты); природный (экологический) каркас; проект межевания; проект планировки территорий; пространственное (территориальное) планирование; публичные слушания; сегрегация; ситуационный план; скользящее планирование; социально- экономическое планирование; стейкхолдер; стратегический анализ; стратегический план; субвенции; субсидии; схемы территориального планирования; территориальное планирование; территориальное стратегическое планирование; устойчивое развитие; флагманские стратегические проекты.

Территориальное стратегическое планирование

Истоки и теория территориального стратегического планирования

Планирование: основные понятия

Для успешного развития любому территориальному сообществу нужны определенность и наличие консолидирующих идей по поводу будущего. Это важные потребности бизнеса и общества, которые удовлетворяются через механизм территориального социально-экономического планирования, прежде всего – стратегического планирования . Наличие стратегии города (региона) и, что еще более важно, воспроизводимых процедур общественного диалога по поводу будущего способствует укреплению доверия и возникновению ориентиров, служит одной из институциональных предпосылок развития и экономического роста.

Развитие любой территориальной единицы – города, поселения, региона – является следствием огромного количества факторов. Часть этих факторов не зависит от воли людей, например климат, наличие природных ресурсов. Часть факторов носит субъективный характер, т.е. связана с интересами людей и их действиями. При этом могут иметь место инновации, которые изначально не рассматривались как действия по развитию той или иной территории. Например, изобретение двигателя внутреннего сгорания изменило судьбу стран и регионов в зависимости от наличия или отсутствия в них запасов нефти, но это никак не было целью изобретателя. Но есть и действия групп людей, которые имеют целью повлиять на развитие определенного города или региона. Нередко группы людей, чаще всего это органы власти, пытаются сформулировать определенные цели и определить источники средств для их достижения применительно к той или иной территории, т.е. занимаются планированием развития территории . Если данная группа людей находится вне территории, то можно говорить о внешнем планировании. Так, центральные власти могут решить, что определенную часть страны нужно развивать быстрее, а какие-то типы поселений постепенно ликвидировать, переселяя людей в другие части страны. Мнения и интересы субъектов, непосредственно связанных с планируемой территорией, живущих на ней, могут учитываться, а могут и игнорироваться (различные схемы колонизации).

Принципиально другой тип планирования – планирование, основанное на сопричастности , или коммуникативное планирование , – оно предполагает реальное участие в планировании основных заинтересованных лиц и групп (так называемых стейкхолдеров).

Планирование – вид управленческой деятельности, направленный на выбор оптимальной альтернативы развития объекта управления, рассчитанной на определенный временной период; оно имманентно сознательной человеческой деятельности, и в той или иной степени присутствует во всех сферах. Наиболее развито бизнес-планирование – планирование результатов и деловых процессов в рамках фирм, предприятий, корпораций.

Субъектом планирования может быть либо отдельный человек, либо группа людей, находящихся в определенных отношениях. Бизнес-планирование ведется в интересах собственников бизнеса, и субъектом, принимающим окончательное решение по выбору того или иного плана, является собственник. Однако к подготовке вариантов плана могут привлекаться (и обычно привлекаются) эксперты в планируемой сфере и специалисты по планированию. Планирование, как правило, нацелено на поиск наилучшего использования ресурсов (финансовых, человеческих, материальных, организационных и др.) для получения максимально возможного результата.

Если необходимость планирования в рамках фирмы не подвергается сомнению, то по поводу целесообразности и возможности планирования социально-экономических процессов в масштабах страны, региона или города не утихают ожесточенные споры. Прежде всего возникает вопрос о субъекте и объекте такого планирования. Комплексный план социально-экономического развития территории , охватывающий все сферы и отрасли, в рыночных условиях возможен только как план-консенсус, план – договор общественного согласия. При составлении такого плана согласовываются интересы и намерения как органов управления разного уровня (центр – регион – муниципалитет), так и бизнеса и общества.

В этом контексте важно различать субъект планирования (кто разрабатывает план) и субъект реализации (кто выполняет план). Наилучшие результаты достигаются тогда, когда эти субъекты совмещены и план реализует тот, кто его и разрабатывал. Навязанные извне планы реализовать труднее. Поэтому в современных технологиях планирования большое внимание уделяется процессу, а не только результату планирования. Правильно организованный процесс планирования позволяет вовлечь в разработку плана большинство заинтересованных сторон и широкие слои общества.

В соответствии с объектом и предметом планирования различают социально-экономическое, пространственное и финансовое планирование (табл. 11.1).

Таблица 11.1

Виды планирования

Эти виды планирования на практике переплетаются и находятся в тесном взаимодействии.

В числе документов социально-экономического планирования можно указать следующие:

• – концепция;
• – стратегия;
• – комплексная программа;
• – целевая программа;
• – план;
• – проект.

Перечисленные документы различаются по степени детальности и срокам действия. Концепция обычно содержит самые общие представления, основной замысел развития. Иногда такого рода документы называют доктринами или концепциями стратегии . В стратегии рассматриваются цели и основные направления их достижения, в программах – более детально и на более короткий срок прописываются задачи и действия (меры), необходимые для достижения поставленных целей. Планы, которые сейчас еще часто называют планами действий , содержат роспись конкретных действий со сроками, ответственными и выделяемыми ресурсами. В современных планах предметом планирования являются и цели (целевые показатели), и ресурсы, и действия. Плановое решение соответственно содержит минимум две группы характеристик: характеристики желаемых состояний объекта управления в опорных временных точках (индикаторы результата) и характеристики способов достижения этих состояний (индикаторы используемых ресурсов, действий и регуляторов). При этом акцент в разных документах делается на разных компонентах.

Так, в рамках концепции и стратегии важно найти ответ на вопрос "зачем?". Именно в стратегиях уделяется внимание поиску формулировки "миссии " – главного предназначения, своего рода "национальной идеи" масштаба страны или региона, или города. Программы отвечают на более прозаические вопросы, например, куда и с какой скоростью следует двигаться, а в планах речь идет уже о конкретных средствах движения и способах реализации поставленных задач.

В соответствии с рассмотренной иерархией "стратегия – программа – план" в обиход вошли понятия "стратегирование – программирование – планирование", хотя, строго говоря, все эти процессы следовало бы называть планированием.

С точки зрения сроков действия плановые документы делятся на долгосрочные (свыше 10 лет), среднесрочные (три – шесть лет) и краткосрочные, или текущие (до двух лет). Эффективным в современных условиях высокой изменчивости внешней среды может быть только скользящее планирование , когда среднесрочные плановые документы ежегодно, а долгосрочные – раз в два-три года, пересматриваются и продлеваются на соответствующий срок вперед.

История возникновения и основные принципы стратегического планирования

Идеи и методы стратегического планирования изначально были разработаны и реализованы применительно к крупным международным корпорациям, определяющим конкурентные стратегии в завоевании новых рынков, а затем перенесены на уровень общественных организаций и органов управления городами и регионами. С начала 1980-х гг. эти идеи начали модернизироваться и внедряться в сферу управления социальными системами (территориями) и стали использоваться в первую очередь как новый инструмент городского развития. Среди пионеров обычно называют Сан-Франциско и Барселону.

Плодотворная аналогия, позволяющая рассматривать регион (город, район) как некое предприятие, обслуживающее клиентов – население, бизнес, приезжих – и конкурирующее за этих клиентов с другими территориями, стала исходным пунктом к трансляции многих технологий управления из бизнеса в общественный сектор.

Территории конкурируют друг с другом: за привлечение инвестиционных средств в развитие инженерно-коммунальных инфраструктур и предприятий, расположенных на территориях; возможность представить свою инфраструктуру для международных и межрегиональных пользователей; выход на новые рынки сбыта продукции местных предприятий; привлечение образованной и квалифицированной рабочей силы и т.д. При этом города и территории оказываются в принципиально новой, динамичной политической, культурной, социальной и экономической ситуации, особенности которой определяются мировыми глобальными процессами, изменениями на уровне стран и регионов. Все это требует серьезной модернизации управления, причем модернизации как самого подхода к управлению развитием территорий, так и новых технологий и организационных форматов такого управления. С развитием рынков и глобализации большую роль стали играть новые факторы, задающие конкурентные преимущества городов (территорий) как места для жизни, ведения бизнеса, временного пребывания: наличие эффективных производств и возможность трудоустройства; многофункциональность; выгодность географического положения (транспортные коридоры, месторождения полезных ископаемых); благоприятность природных условий; соразмерная стоимость и высокое качество жизни; развитость городских инфраструктур жизнеобеспечения; инвестиционный климат и др. Стратегическое планирование становится необходимым элементом управления как реакция на все возрастающую скорость происходящих в экономике и обществе перемен и ужесточение конкуренции во всех сферах. Традиционное планирование не способно справиться с этими вызовами современности.

Для различения стратегического планирования на уровне фирмы, корпорации, отраслевого министерства и стратегического планирования на уровне социально-территориальных единиц было введено понятие "территориальное стратегическое планирование" .

Базовая идея стратегического планирования состоит в том, что ответственность за будущее территории – региона, муниципального образования (города или района) – лежит на сообществе, проживающем на данной территории. Субъект регионального стратегического планирования – региональное сообщество (население региона), делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес-структур, имеющих стратегические интересы в данном регионе. Иными словами, региональное сообщество является конечным субъектом стратегического планирования, региональные органы власти – непосредственным.

Главнейший аспект "стратегичности" связан с необходимостью выделения стратегических приоритетов, концентрации усилий "стратегического субъекта", осознающего ответственность за свое будущее и имеющего ресурсы для реализации намеченных планов. Важным, но не определяющим, аспектом "стратегичности" является долгосрочность планов. Для таких сложных систем, каковыми являются города и регионы, долгосрочное планирование и концентрация усилий означают согласование целей (образов будущего) ключевых субъектов территории – стейкхолдеров. Понятие "стейкхолдера " – человека или организации, чьи интересы существенно связаны с данным регионом (городом) и чьи ресурсы позволяют существенно влиять на его развитие, – является принципиальным для стратегического планирования.

Только добившись заинтересованного участия и общей договоренности между стейкхолдерами можно надеяться на реализацию стратегии.

Объектом регионального стратегического планирования является устойчивое социально-экономическое развитие региональной системы в единстве ее человеческого, природно-ресурсного и производственного потенциала и институциональной среды. По содержанию стратегическое планирование – это прежде всего выбор целей и ориентиров, прорисовка желаемого будущего территории, определение стратегии и направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность территории в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания, а также конкурентоспособность отдельных отраслей территориальной экономики и социальной сферы. В идеале стратегический план должен включать хорошо продуманную, специфичную миссию, четкие формулировки целей, относительно небольшой набор задач и флагманских стратегических проектов. Стратегический план, в отличие от комплексного плана, должен затрагивать только самое главное для устойчивого развития города (региона) в конкурентной рыночной среде.

Специфика стратегического планирования как процесса определена тем, что одной из его главных задач является снижение неопределенности будущего. А это достигается, в частности, путем обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников местного развития. Это означает, что стратегический план может быть разработан только в многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества. Попытка отказаться от этого диалога или имитировать его делает бессмысленным стратегическое планирование.

Стратегическое планирование – это самостоятельное определение территориальным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде. В операциональном смысле оно означает организацию деятельности по оформлению и согласованию интересов стейкхолдеров в отношении будущего региона (муниципального образования), создание программ и проектов, конкретизирующих образ будущего.

Отличительные характеристики стратегического планирования:

• – взгляд из будущего в настоящее;
• – описание видения желаемого будущего;
• – формулировка миссии;
• – выделение небольшого количества приоритетов;
• – анализ конкурентоспособности;
• – анализ внешних движущих сил развития;
• – анализ субъектов развития, учет их интересов;
• – участие стейкхолдеров, переговоры;
• – наличие субъекта реализации;
• – мониторинг.

Методические вопросы

Стратегический план готовится на базе широких консультаций как с различными комитетами внутри администрации, так и с внешними организациями. Вовлеченные в разработку и реализацию стратегического плана подразделения власти, научные и общественные организации должны работать согласованно, периодически пересматривая стратегию, анализируя степень достижения поставленных целей и задач на основе системы мер и показателей. Для этого должны быть созданы организационные структуры: комиссии, рабочие группы, должны проводиться семинары и дискуссии, позволяющие реализовать принцип сопричастности.

Стратегия региона обычно включает в себя несколько разделов:

• – преамбула (формулирование побудительных причин к разработке стратегического плана, определение целей: для кого и для чего разрабатывается стратегический план);
• – стратегический анализ (анализ внутренней и внешней среды, конкурентный анализ, сравнение с аналогами и т.д.);
• – сценарии развития и выбор из них наиболее предпочтительного;
• – видение будущего, миссия и цели развития;
• – стратегические направления, включающие мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей;
• – механизм управления реализацией стратегического плана и его проектов, система мониторинга и корректировки плана;
• – план действий по реализации стратегии на ближайшую перспективу (один – два года).

Стратегическое планирование как особый процесс требует профессионального управления, основанного на идеологии проектного подхода. В обобщенном виде процесс стратегического планирования организуется в три стадии (рис. 11.1).

Рис. 11.1.

На каждом из этапов можно выделить четыре линии деятельности, равно необходимые для успеха стратегического планирования. Технология стратегического планирования, увязывающая эти линии деятельности, была разработана Леонтьевским центром и получила название "КРЭП".

Координация . Деятельность по управлению процессом стратегического планирования, включая функции организации и финансирования.

Разработка . Стратегический план разрабатывается стейкхолдерами при поддержке экспертов. Это требует специальных усилий по организации творческого процесса выдвижения идей, обсуждения и выработки согласованных решений самими стейкхолдерами. Для этого создаются тематические комиссии, объединяющие стейкхолдеров, в которых и происходит разработка стратегического плана.

Экспертиза . Задача экспертизы – обеспечить условия для продуктивной деятельности стейкхолдеров, предоставить необходимый исходный фактический и статистический материал, зафиксировать и обработать результаты обсуждений, дать оценку выдвигаемым проектам, формализовать процедуры выбора из имеющихся альтернатив, подготовить проекты итоговых текстов разделов стратегического плана.

Продвижение . Работа по информированию и вовлечению стейкхолдеров и общественности в процесс разработки и реализации стратегического плана, а также по маркетингу и презентации стратегического плана и стратегических проектов.

В ходе стратегического планирования анализируется текущее состояние, определяется перспективный (желаемый) облик региона и формируется стратегия перехода из текущего состояния в желаемое. Стратегический план определяет систему действий по достижению желаемого состояния. При этом должен сформироваться постоянно воспроизводимый механизм стратегического планирования, основанный на партнерстве властей, бизнеса и общества.

Неотъемлемой частью стратегического планирования является стратегический анализ , один из инструментов которого – SWOT-анализ (аббревиатура английских слов strong – сила, weakness – слабость, opportunities – возможности, threats – угрозы). Используя этот метод, необходимо выявить, с одной стороны, собственные сильные и слабые стороны (внутренняя среда), а с другой – определить возможности и угрозы, содержащиеся во внешней среде. Следующий шаг – проведение классификации сильных и слабых сторон на те, которые могут быть наилучшим образом реализованы с учетом имеющихся внешних возможностей, и те, которые нуждаются в укреплении или перестают быть сильными с учетом внешних угроз. Главная задача стратегического анализа – найти те сильные стороны, которые обеспечивают уникальность конкурентных преимуществ с учетом благоприятных возможностей внешней среды.

Стратегический план, помимо широких и не всегда конкретных заявлений о целях, включает в себя формулировки задач, которые, как правило, имеют количественную и временну́ю определенность и рассчитаны на реализацию в течение одного-двух лет.

Specific – конкретными;

Measurable – измеряемыми;

Accurate – точными;

Relevant – актуальными;

Time bound – с определенным сроком решения.

Цели и задачи задают стратегические направления, в рамках которых разрабатываются программы, планы, проекты, планы действий.

Введение…………………………………………………………………...3

муниципальных образований городского типа…..………………………7

1.1 Основные понятия и определения…………………………………7

муниципальных образований городского типа……………………….….9

Глава 2. Методические основы территориального стратегического

планирования ……………………..………………..……………………..16

2.1 Основные принципы разработки стратегического плана…………..16

2.2 Анализ условий и ресурсов социально-экономического развития

города………………………………………………...……………….……21

методического обеспечения территориального стратегического

планирования……………………………………………………………...24

3.1 Совершенствование стратегического планирования развития

муниципальных образований………………………………….…………24

Заключение……………………………………………………………………….30

Источники и литература………………………………………………………...32

ВВЕДЕНИЕ

Переход к новой системе общественных отношений, экономического и политического устройства страны и связанные с этим процессом преобразования стали базой для становления местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно Конституции РФ система местного самоуправления призвана «обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения», к которым в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся и вопросы социально-экономического развития городов и поселений. Актуальность проведенного исследования обусловлена тем, что действовавшая ранее система централизованного административного планирования оказалась неспособной эффективно решать задачи, встававшие перед ней в условиях рыночной экономики, и утратила свою актуальность. На смену ей должна была придти новая система взглядов на процесс планирования, основанная на соблюдении принципа сбалансированности интересов и установлении системы партнерства власти, бизнеса и местного сообщества. В тоже время процесс перестройки межбюджетных отношений, экономический и финансовый кризисы усилили потребность местных властей в управлении процессом муниципального развития с опорой на более эффективное использование имеющегося потенциала и адаптацию к изменениям внешней среды. Поиск нового качества и содержания в планировании социально-экономического развития муниципальных образований привел к появлению новых форм и методов этой деятельности. Одной из таких форм стало территориальное стратегическое планирование, получившее широкое распространение в развитых странах с восьмидесятых годов XX века.

Актуальность темы данной работы обусловлена также и тем, что современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни, в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. При этом само понятие «развитие» в отношении муниципальных образований до сих пор вызывает много дискуссий.

Степень разработанности темы . Проблемы управления и планирования социально-экономического развития городов и поселений вызывают значительный интерес в обществе, широко рассматриваются в зарубежной и российской экономической литературе. Теория и опыт стратегического планирования, развития местного самоуправления в зарубежных странах, представляют несомненный научный и практический интерес, подробно рассматриваются в работах Р. Акоффа, Дж. Брайсона, Д. Волфсона, Г. Гордона, Л. Гудстайна, Р. Кемпа, Г. Минцберга, А. Миллера. Однако, из-за значительных различий в условиях функционирования муниципальной власти в зарубежных странах и в Российской Федерации, возможности использования научных результатов, полученных зарубежными исследователями, порой ограничены. Дополнительные сложности вносит уникальный характер переходного периода, переживаемого в настоящее время в Российской Федерации, зачастую непредсказуемо меняющиеся «правила игры» в сфере перераспределения полномочий между уровнями власти.

Большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли российские ученые начала века: H.H. Авинов, Л.А. Велихов, М.А. Сиринов, В.Н. Твердохлебов, М.И. Фридман. Работы указанных авторов содержат как детальный анализ основ возникновения земского и городского самоуправления, коммунального хозяйства и городских финансов, так и практические подходы к их развитию. Многие теоретические положения, разработанные российскими учеными в начале века, не потеряли своей актуальности и в настоящее время.

Среди современных российских исследований в области местного самоуправления и социально-экономического развития территориально-административных образований следует особо отметить работы А.Е. Балобанова, И.Н. Бродского, Г.И. Вобленко, В.А. Воротилова, Б.М. Гринчеля, М.А. Русакова, Б.С. Жихаревича, М.И. Кныша, А.Е. Когута, О.П. Литовки, А.Н. Петрова, В.Е. Рохчина, A.A. Румянцева, И.И. Сигова, A.M. Ходачека, В.М. Ходачека и других. Исследования названных авторов сосредоточены на различных аспектах социально-экономического развития территорий, стратегическом планировании, муниципальном менеджменте и т.д. Вместе с тем, как зачастую отмечают сами исследователи, пока еще преждевременно говорить о формировании единого методического и организационного обеспечения процесса разработки и реализации стратегических планов развития в муниципальных образованиях.

Цели и задачи исследования . Основной целью данной работы является разработка рекомендаций по совершенствованию процесса территориального стратегического планирования на основе обобщения и анализа существующего научного и практического опыта, выявления проблем и недостатков в организационном и методическом обеспечении этого процесса.

Достижение поставленной цели определило необходимость решения следующих задач:

Определить место и назначение территориального стратегического планирования в системе управления муниципальным образованием;

Определить причины, по которым стратегическое планирование на сегодняшний день получило широкое распространение в практике управления развитием муниципальных образований в Российской Федерации;

Сформулировать и обобщить организационно-методические основы территориального стратегического планирования;

Определить этапы процесса территориального стратегического планирования и требования к его организации;

Исследовать практический опыт разработки стратегических планов развития муниципальных образований на современном этапе в России, провести критический анализ этого опыта с целью выявить наиболее характерные проблемы и недостатки;

Разработать и предложить муниципальным служащим и специалистам, привлекаемым к стратегическому планированию, инструмент для проведения самостоятельной оценки и контроля соответствия разрабатываемых документов требованиям, предъявляемым к стратегическому плану.

Объект и предмет исследования . Объектом исследования являются муниципальные образования городского типа.

Предметом исследования является стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований городского типа, организационно-методическое обеспечение этого процесса и практический опыт его применения.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных исследователей в области теории местного самоуправления, экономики города и муниципального хозяйства, стратегического планирования.

Мной использовались общенаучные методы познания социально-экономических процессов, сочетание дедуктивного и индуктивного анализа, методов абстракции. С помощью метода контент-анализа изучались стратегические планы, концепции социально-экономического развития городов. Проанализированы статистические материалы и нормативно-правовые акты федерального и местного уровня, касающиеся предмета исследования. При обобщениях широко применялся системный метод.

ГЛАВА 1. СОДЕРЖАНИЕ И КОНТЕКСТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ГОРОДСКОГО ТИПА

1.1. Основные понятия и определения

Современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни, в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. И как всякая наука, переживающая период быстрого накопления новых знаний и переосмысления достижений прошлого периода, требует более внимательного отношения к применяемой терминологии. За старыми терминами может скрываться новое содержание, а новые термины еще не попали в толковые словари. По существу данный раздел является вводным, так как основное внимание в нем уделено трактовке нескольких ключевых понятий, без которых, однако, не возможно правильное понимание дальнейшей логики изложения материала.

Некоторые авторы, специалисты в области муниципального самоуправления и муниципальной экономики, указывают на существование устойчивого заблуждения по поводу того, что муниципальное хозяйство нередко отождествляют с самим муниципальным образованием, т.е. многие считают, что муниципальное хозяйство и есть город или иное муниципальное образование. Однако, понятие города (муниципального образования) как справедливо отмечается в работах Л.А. Велихова значительно более сложное и, если муниципальное образование рассматривать как целостную социально-экономическую систему, то муниципальное хозяйство - это часть этой сложной системы.

Инструментарий стратегического планирования социально-экономического развития территорий довольно обширен, учитывая, что он все активнее пополняется за счет внедрения частных практик коммерческого менеджмента в систему публичного управления. Модернизация принципов муниципального управления, грамотное применение инструментов стратегического планирования в публичном управлении может не только существенно повысить результативность использования денежных средств, но и сделать более эффективными самих субъектов стратегического планирования.

Стратегическая программа социально-экономического развития может рассматриваться не только как элемент стратегического полипроектного плана, но и как основной инструмент стратегического планирования программно-целевого характера, причем характерный именно для сферы публичного управления. В этом случае программа и собственно метод программирования как инструменты стратегического планирования обеспечивают баланс целей, задач, ресурсов. Данный инструмент позволяет осуществить многоуровневое бюджетное финансирование, а также привлечение внебюджетных средств заинтересованных в реализации мероприятий программы участников. Результативность и эффективность программы оценивается на основе системы показателей и индикаторов, позволяющей проводить мониторинг и оценку приближения (достижения) запланированных целей и задач посредством сравнения поэтапных результатов с базовым (стартовым) значением установленных показателей/индикаторов.

В основе программ социально-экономического развития лежат взаимоувязанные по целям, задачам, ресурсам, срокам и исполнителям мероприятия; все они должны содержать механизм эффективного управления результатами и специально разработанную систему индикаторов (показателей) измерения достижения запланированных целей Падилья Сароса Л.Ю. Планирование экономического развития муниципальных образований: Постановка проблемы в современных условиях // Управление развитием территории. 2008. № 1. С. 25..

В некоторых случаях для построения структуры концепции социально-экономиечского развития крупного города полезно применять методы системной декомпозиции Чистяков В.М. Прогнозно-аналитические исследования и проектирование сценариев при разработке концепции социально-экономического развития крупного города / Методические материалы. URL: http://www.citystrategy.leontief.ru (дата обращения: 03.03.2011).. В их совокупности, пожалуй, наиболее высокой конструктивной мощью обладает подход к декомпозиции системы «большой город», основанный на использовании предложенного Л.Г. Шатихиным метода структурных матриц Шатихин Л. Г. Структурные матрицы и их применение для исследования систем. М.: Машиностроение, 1991. 256 с..

Такой подход в начале 90-х годов активно использовалась автором этого метода и его учениками при формировании концепции развития города Киева. Традиционным в системной декомпозиции задач перспективного развития городов, применяемым в концептуальном проектировании для разработки стратегических направлений и оценки их приоритетности, является метод построения «дерева целей». Применение этого метода, прежде всего, требует четкого определения генеральной цели развития системы «большой город» и выбора принципов выделения подцелей. В качестве генеральной цели стратегии развития городов, как в России, так и за рубежом, чаще всего принимается ориентация сообщества на улучшение качества жизни городского населения. Как правило, это общие «лобовые» формулировки типа «Стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения города», но иногда цель ставится очень узко, например, повышение средней зарплаты горожан за n лет до уровня m тысяч рублей. В ряде городов генеральная цель при формировании концепции развития определялась как преодоление иммиграции жителей и рост населения за счет мигрантов (например, в 70-х годах в Балтиморе, США), структурная перестройка экономики (80-е годы, Дортмунд, ФРГ), привлечение капиталов (80-90 гг., Мюнхен, ФРГ), реконструкция центральной части города (70-е годы, Миннеаполис, США) и т.п..

Применение метода построения сценариев в процессе прогнозирования социально-экономического развития территории - еще один часто применяемый инструмент. Прогнозирование - система научно-обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития. Метод сценариев - это метод декомпозиции задачи прогнозирования, предусматривающий выделение набора отдельных вариантов развития событий (т.е. сценариев), в совокупности охватывающих все возможные варианты развития. При этом каждый отдельный сценарий должен допускать возможность достаточно точного прогнозирования, а общее число сценариев должно быть обозримо. Чаще применяются сценарии по трем возможным вариантам будущего развития: оптимистический, реалистический и инерционный.

Возможность подобной декомпозиции не очевидна. Этапы прогнозирования лишь частично формализуемы. Существенная часть рассуждений проводится на качественном уровне, как это принято в общественно-экономических и гуманитарных науках. Одна из причин заключается в том, что стремление к излишней формализации и математизации приводит к искусственному внесению определенности там, где ее нет по существу, либо к использованию громоздкого математического аппарата Орлов А.И. Сценарии социально-экономического развития России на период до 2007 года и в XXI веке. URL: http://www.thewalls.ru (дата обращения: 18.05.2011). .

Все чаще для постановки сценариев используют аналитические системы, использующие компьютерное моделирование социально-экономического развития территорий. Такие системы включают комплексы имитационных моделей, разработанных на основе методов системной динамики и высокотехнологичных решений в области компьютерного моделирования и позволяют:

• * прогнозировать основные показатели социально-экономического развития регионов, включая финансовые и экономические, в территориальном разрезе, проводить комплексный анализ рыночного равновесия, анализ и прогноз уровня и качества жизни населения региона;
• * производить многовариантные сценарные расчеты на основе имитационных моделей с учетом параметров налоговой, инвестиционной, бюджетной, структурной и денежно-кредитной политики, социальной и тарифной политики,
• * анализировать сценарии и социально-экономических последствия реформирования в таких сферах, как жилищная, здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение,
• * планировать муниципальные заимствования при различных стратегиях управления муниципальным внешним и внутренним долгом Лычкина Н.Н. Системы поддержки принятия управленческих решений и инструменты сценарного планирования социально-экономического развития территорий. URL: http://www.mbiprogram.ru (дата обращения: 18.05.2011)..

Стратегические планы социально-экономического развития городов (в тех случаях, когда они вообще разрабатываются) рассматриваются иногда как некоторые однажды принятые статичные документы, над которыми не ведется постоянная работа по их обновлению, дополнению, уточнению и корректировке. Важно регламентировать не только процессы разработки, принятия и реализации концепции и планы стратегического комплексного социально-экономического развития города, но и порядок их обновления и корректировки. Это значит, что необходим хорошо разработанный инструмент диагностики реализации планов. Именно он позволит понять изменения во внешней и внутренней ситуации, выявить ошибки и в конечном счете осуществить «обновления и корректировки». Нам кажется необходимым, изучая и осмысливая возможности реализации стратегий, обратить внимание на тот факт, что важнейшим инструментом стратегического планирования следует считать мониторинг выполнения стратегических планов, который даст реальное представление о выполнении или продвижении к выполнению целей и задач плана.

Мониторинг - процесс непрерывного наблюдения за внедрением намеченных мероприятий и анализа причин их невыполнения Гранберг А.Г., Львов Д.С., Обозов С.А. Стратегическое управление: Регион, город, предприятие: Учебное пособие. М.: Экономика, 2004. С. 337.. Целью мониторинга является решение проблем на основе организованного контроля выполнения плана в условиях заданных ограничений по времени и ресурсам.

Мониторинг базируется на сбалансированной системе показателей (далее - ССП), которая включает как финансовые показатели, так и нефинансовые: отношения с потребителями, внутренние бизнес-процессы, обучение и развитие (навыки и знания). По существу, ССП - это инструмент для перевода стратегии территории в исчерпывающий набор показателей. Этот набор представляет основу системы стратегического управления развитием организации. Показатели реализации стратегии - важнейший механизм обратной связи, необходимой для ее динамической настройки и улучшения. Для конкретизации показателей учеными была разработана так называемая карта стратегии. Это - визуальное представление стратегии организации, а также процессов и систем, необходимых для ее воплощения. Карта стратегии используется для разработки ССП, которая, строго говоря, является инструментом мониторинга осуществления стратегического плана.

Европейский опыт развития территорий с использованием программных методов показал, что одной из важных акций в процессе стратегического планирования является оценка качества этого процесса. Она позволяет определить, что было сделано хорошо и качественно, а в какой сфере требуется дополнительная работа. Оценка, кроме этого, позволяет провести анализ, сопоставив эффект от осуществления стратегического плана с теми целями и задачами, которые планировалось решить.

Инструментом, позволяющим оценить качество стратегического планирования в конкретной территории и указать на направления, по которым оно может быть улучшено, являются различные методики оценки реализации стратегических планов. Для этого задается некоторый набор признаков (индикаторов), которым должны удовлетворять процесс стратегического планирования и стратегический план, и формулируются критерии, позволяющие оценить степень выраженности данных признаков.

В данном исследовании проведена оценка качества стратегического планирования в городе Екатеринбурге с применением методики, подготовленной в 2001 г. МЦСЭИ «Леонтьевский центр»Жихаревич Б. С., Яновский А.Э. Как оценить качество стратегического планирования: Практическое пособие: Территориальное стратегическое планирование. Т 2. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2002. 43 с..

Данная методика оценки качества стратегического планирования позволяет оценить:

• - процесс стратегического планирования и систему стратегического партнерства;
• - непосредственный результат стратегического планирования - стратегический план (содержание и форма);
• - конечные результаты стратегического планирования - улучшения в экономике и качестве жизни населения города, происходящие вследствие реализации стратегического плана.

Оценка качества стратегического планирования представляет собой набор процедур, выполнение которых позволяет получить формализованную оценку - в виде набора баллов и неформальную оценку - заключение эксперта, который проводил оценку.

Глобальная цель оценки - содействовать распространению на муниципальном уровне эффективного стратегического планирования, как средства достижения существенных положительных изменений в жизни населения территорий.

Применение методики оценки результативности стратегического планирования может позволить городам решить их локальные задачи, связанные с организацией стратегического планирования.

В отдельных территориях оценка позволяет:

• * определить направления совершенствования процесса стратегического планирования (для городов, продолжающих работу над планом);
• * определить необходимость и направления доработки стратегического плана в текущем или следующем цикле стратегического планирования (для городов, подготовивших текст стратегического плана);
• * оценить ход реализации и сделать выводы о необходимости корректировки плана или укреплении механизма реализации (для городов, где стратегический план реализуется).

В применяемой в данном исследовании методике оценка результативности стратегического планирования определяется как вектор из четырех оценок следующих составляющих:

процесс стратегического планирования и система стратегического партнерства;

оформление и продвижение стратегического плана;

результаты процесса стратегического планирования и реализации стратегического плана.

Таким образом, на основе разработанной методологии и изученных нормативно-правовых основ стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования, в следующей главе мы осуществим оценку данного процесса в муниципальном образовании город Екатеринбург.